欧盟有机农业立法的架构、维度与启示

欧洲各国对食品安全的重视程度远超于世界其他国家与地区，欧洲人民普遍崇尚天然的食物^[

20世纪90年代中期，转基因农作物首次进入欧盟市场。出于对转基因食品安全性的担忧，即使面对欧洲食品安全局的正面评价，一些欧盟成员为防范转基因作物培育的风险援引《2001/18/ EC指令》中的一项保障性条款，以此来阻碍已获得批准种植的转基因作物培育^[

化肥和农药对生态系统的负效应显现后，发达国家开始反思农业生产方式^[

风险预防原则已成为风险社会中备受瞩目的基础性法律原则之一^[

欧盟已率先将审慎原则适用在食品领域。欧盟《食品安全白皮书》要求食品法规制以全过程控制为基础，纵贯整个食物链，横跨所有的食品行业和部门^[

《2018/848有机农业法规》首先确立起一套完整的农业生产纪律，这套农业生产纪律涵盖了植物生产规则、畜牧生产规则、藻类与水产养殖、加工食品与饲料的生产5部分。这5部分是根据农业生产对象进行的分类。植物生产要求包含了一般要求、有机转换期要求以及植物来源三方面并着重强调了有机生产利于环境保护的宗旨，即“有机作物应在活土中生产……所有植物生产技术均应防止或最大程度地减少对环境污染”。在对有机转换的要求中，“转换时间是播种前两年……如果土地被未经授权（不通）用于有机生产的产品或物质污染，欧盟委员会或成员主管机构可延长转换期”。值得注意的是，该法不仅有具体的时间安排，同时也赋予了欧盟委员会或成员主管机构以自由裁量权。对植物来源的限制性要求是，“有机植物繁殖原料的母本植物必须依照本法规进行繁殖至少一代，经营者应优先选择适合有机农业的植物繁殖原料进行有机育种，应侧重于增强遗传多样性，对自然繁殖能力的依赖以及农艺性能，抗病性以及对各种当地土壤和气候条件的适应性”。对土壤管理与施肥也做出相关规定。

畜牧生产规则主要包含了畜牧业生产的一般规则、畜牧生产的有机转换要求3部分，重点强调了畜牧有机生产的“天然性”，明确排除了基因技术与克隆技术。对非有机动物的使用限制、一般营养要求、有机土地上的放牧要求以及动物福利规范。藻类和水产养殖动物的生产操作场所应位于免受非有机物质污染的地方；有机和非有机生产单元应按最低要求充分隔离。另外，农业生产纪律中单独列出了加工食品的有机生产规则：生产应符合良好生产规范原则；将有机产品与非有机产品严格区分。加工饲料的有机生产规范基于关键的加工步骤进行系统辨识，建立并更新合适的程序，采取预防措施和适当的清洁措施，监督并保存操作记录。畜牧生产的有机转换要求对于用于生产肉类的牛和马动物均不得少于12个月，对家禽和蜜蜂也有专门的转换实践要求。上述可见，欧盟《2018/848有机农业法规》确立起的农业生产纪律对不同农业生产对象的有机生产进行了具体约束，每一个单独的农业生产对象都有一份具体的生产纪律约束框架。从立法技术上讲，规则制定非常细化并具有很强的适用性。

欧盟《2018/848有机农业法规》对产品在上市前的收集、包装、运输与储存等环节都做出了约束性要求。首先，经营者采取适当的措施收集有机产品、有机转换产品和非有机产品并将其运输到准备部门；为防止3类产品混合，需要对有机产品和有机转换产品进行标识；操作人员保存收集日期、时长以及接收产品的时间信息并交给管理机构。其次，经营者应确保有机产品和有机转换产品只能以适当的包装方式运输到其他经营者或单位（包括批发商和零售商），包装要完整并要在标签上说明产品的相关信息（如有机产品名称或配料、批次识别标记等）；操作人员应对产品信息进行交叉核对。最后，产品存储应避免与不符合有机生产规则的产品或物质混合或污染。有机产品、有机转换产品或非有机产品与其他农产品共同存储时，有机产品或有机转换产品应与其他农产品或食品分开存放，避免混合。通过上述要求可知，《2018/848有机农业法规》在约束有机生产时，非常注重规范整个生产链条，将有机农业生产的上下游环节都纳入到管理之中。全流程管理是欧盟对于食品安全管理的重要特点。此外，有机、有机转换与非有机成分严格区分，保证“有机”的纯净性，首次通过立法形式来区分有机与非有机成分。

欧盟《2018/848有机农业法规》对有机农业生产的授权、产品标识与认证规范特别做出了要求，其目的在于严格区分有机农业生产方式下的最终产品与非有机产品。这种严格的区分一方面在生产环节表现为对生产流程的约束：当某些必需的成分不能以有机形式获得时，欧盟成员可以应经营者要求临时授予不超过6个月的使用非有机农业成分生产加工有机食品，该授权适用于该成员国内的所有经营者；欧盟各国应立即通过计算机系统将该授权通知欧盟委员会和欧盟其他成员以实现信息和文件的电子交换。另一方面，对于有机农业生产与非有机农业的严格区分表现在对于最终产品上市前的标识要求与认证规范：有机产品的标识要求有机产品成分或饲料原料是有机生产的；在欧盟范围内和其他范围均可单独或组合使用“bio”和“eco”等词，非有机产品不得在标签或广告中暗示、误导消费者；有机转换产品不得标记为或宣传为有机产品或有机转换产品，在转化期间生产的植物繁殖原料、植物来源食品和植物来源饲料可以使用“转换”等术语；有机生产术语不得在其标签或广告中标明其包含转基因生物体（GMO）；有机成分大于或等于95%的加工食品可使用有机生产术语；在使用欧盟的有机生产图形标志时，生产产品的农业原料种植地应与图形标志共同出现。此外，认证要求欧盟委员会或成员主管机构应尽可能以电子形式向经营者提供证书；根据产品类别制作并涵盖产品类别与有效期。经营者或经营团体在生产、制备和配发的不同阶段仅能在一个欧盟成员内部获得单一类别证书，团体成员无权获得个人证书。可获得认证的农产品类别涵盖了植物和植物产品（包括种子和其他植物繁殖材料）、牲畜及其产品、藻类和水产养殖产品、加工食品、饲料、葡萄酒等。对于经营团体以及团体中的经营者的个人认证成本也有着详细的资格要求。至此，《2018/848有机农业法规》在有机农业生产的各个环节都实施了关键程序把控，在全流程的各个节点处，与非有机生产进行严格区分，保证有机农业生产的“纯净性”。

从国家计划层面上看，我国虽然人口基数较大，但是人均耕地面积较小，粮食供给与其保障始终都与国家安全紧密相关。考虑到当前我国国家粮食安全战略性规划与农业可持续发展所面临的压力，我国现阶段应该开始着手全面规划与发展有机农业^[

在法律规范层面，我国目前尚无规制有机农业的专门立法。《有机产品认证管理办法》是现有关于有机农业的最高立法，却仅为部门规章。《有机产品认证管理办法》 的约束对象仅限于认证机构，对其他部门与机构并不具有强制约束力，使得我国现有的有机农业法效力和管辖的范围大打折扣。在有机产品领域，目前仅有《有机产品国家标准》（GB/T 19630-2019）。GB/T 19630-2019标准存在很多问题：首先，从标准制定的层面上来说，对有机加工这个概念界定不明确，虽然在该标准的第3.1条中规定：“有机生产中不采用基因工程获得的生物或产物……，从而排除了转基因技术、辐照技术的应用，但是克隆技术并没有被完全排除；其次，对于有机加工的定义也非常宽泛，仅要求“尽可能减少使用化学合成添加剂、加工辅助剂、燃油等的投入品，最大限度地维护和保持产品的主要营养成分（或其原有的属性）”，对于有机产品经营者来说，在不同企业的经营中，不同的生产环境条件下，“尽可能”的范围其实存在着巨大的差别，因此应该明确阈值，减少不确定性表述；此外该标准中明确强调经过转换期后的产品可以作为有机产品上市，但是对于转换期间产品的上市，没有明确的时间节点要求。其次，从标准的制定主体来看，我国有机产品认证机构既是有机产品的法律、法规、行政规定和标准的制定者，又是实施监控和颁发证书的部门，缺乏有效监督。再次，从标准的属性上看，GB/T 19630-2019属于推荐性国家标准。不具有强制性，任何公司有权自行决定是否采用。不仅如此，违犯推荐性国家标准，也不需承担经济或法律方面的责任。只有当公司各方商定同意将推荐性国家标准纳入经济合同中，才成为各方必须共同遵守的技术依据，从而具有法律上的约束性。因此，仅依靠推荐性国家标准根本无法达到规制的目的。因此，全面建立规制有机农业生产与产品的法律规范势在必行。制定有机农业的专门法律不仅能够突出有机农业在我国农业经济发展的战略意义，还能够对我国有机农业进行宏观层面的统筹规划，实现各地区各部门立法标准的统一，搭建有机农业立法体系，确立我国有机农业发展的基本原则，明确有机农业规制的架构与范围，将有机农业生产的准备、加工、包装、认证、运输、销售等全流程纳入到法律规范中来。只有完善的有机产品生产监管与认证体系才能保障有机产品认证的有效性，才能切实地促进有机农业产业的健康发展，真正达到鼓励与扶持有机农业发展的目的^[

转基因食品具有传统食品所不具备的优点。但是转基因作物不当的环境释放、外源基因飘逸会导致多种的生态反应^[

有机农业生产中要求严格的操作规程和技术标准，恰恰能构成农产品贸易往来中技术性贸易壁垒。对农产品的质量、成分等方面的技术标准要求、质量认证制度和合格检疫制度、标签与包装的法律法规、生产方法及加工过程的多种要求都能够构成技术性贸易壁垒。2011年欧盟曾就农药残留检测水平阻碍我国输欧的柚子与茶叶贸易^[