摘要
（1）整区域推进高标准农田建设的基本逻辑主要包括要素整合、空间优化和价值增值三个方面；（2）当前整区域推进高标准农田建设主要面临资金来源、动力差异、组织效率、实施阻碍、管护效能等五大困境；（3）为扎实推进整区域推进高标准农田建设，应积极引导金融社会资本投入，积极引导新型经营主体参与、因地制宜推进多目标协同建设、完善全过程组织协调机制、系统优化建后管护。
建设高标准农田，是巩固和提高粮食生产能力、保障国家粮食安全的关键举
2018年机构改革以来，农田建设体制进一步理顺、机制不断创新，积极实施高标准农田建设示范工程，高标准农田建设规模持续扩大、布局不断优化，为整区域推进高标准农田建设积累了丰富经验。到2022年底全国已累计建成6 666.67万h
各地不断加大涉农资金整合力度，优化支出结构，将高标准农田建设作为农业农村工作的重点事项，及时落实地方财政资金，压实地方投入责任。同时，持续探索多元化筹资机制，创新中国农业发展银行“农地银行”、高标准农田建设项目专项债等投融资模式，有序引导金融、社会资本和新型农业经营主体投入。高标准农田建设投入力度不断加大，单位面积平均投资标准不断提高。从调研情况来
农田灌排设施建设一直是高标准农田建设的重头戏，从调研情况来看，灌溉与排水工程投资占总投资的比例达到50.6%。《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》明确要求高效节水灌溉与高标准农田建设统筹规划、同步实施。2011—2022年全国新增高效节水灌溉面积333.33万h
一方面，在高标准农田建设过程中，通过合理归并和平整土地、坡耕地田坎修筑，将原来的“巴掌田”“补丁田”变成“方块田”“高产田”，同时通过完善田间道路，有效促进规模化经营和机械化生产。调研数据显示，高标准农田建成后，田块数平均减少了53.9%；单块田块面积由0.18 h
高标准农田建设“三分靠建、七分靠管”。各地基本建立了“县区负总责、乡镇为主体、村级落实”的建后管护机制。调研数据显示，90%的项目区拥有专门管护人员。各地积极探索农田建设项目管护经费合理保障机制，以破解建后管护资金欠缺、管护不及时等难题，确保项目工程长期发挥效益。河北省开展了“高标准农田质量保险”管护模式创新试点，由保险公司承保项目工程在使用过程中损坏风险，同时为工程提供建设期间以及建成后的全周期风险管理服务，实现“建管合一”。同时，各地统筹推进农业水价综合改革，93.3%的项目区优化了农田水利工程建设和管护机制，46.7%的项目区初步建立了农业水价形成机制，40%的项目区建立了精准补贴和节水奖励机制，23.3%的项目区探索创新了终端用水管理机制，对提升水资源配置效率、加快建设节水型社会发挥了积极作用。
一是粮食综合生产能力明显提升，农民增收效果明显。调研数据显示，稻稻、稻麦、麦玉3种轮作模式的亩均单产为998 kg，比建成前增加129 kg，亩均单产增幅15.8%；收入3.765万元/h
整区域推进高标准农田建设是一种全新模式，是在传统高标准农田建设基础上提出的“新型命题”，其基本内涵包括建设区域的全域性与内容的全面性两个方面。区域的全域性是指从县级行政单元、市级行政单元或灌区全区域视角对高标准农田建设进行统筹安排，将原零散的、孤立的高标准农田建设项目转变为统筹推进的整区域建设项目；内容的全面性体现在对区域范围内所有未建永久基本农田的新增建设和已建高标准农田的改造提升，紧扣“田、土、水、路、林、电、技、管”建设内容，实体工程建设与耕地质量提升并举，强化农田水利基础设施管护，确保新增建设与改造提升、建设数量与建设质量、工程建设与建后管护的统一性、协同
相较于传统高标准农田建设，整区域推进的优势体现在三个方面：一是有利于规划统筹。整区域推进高标准农田建设注重统筹国土空间规划、城乡建设规划、乡村振兴规划、水资源利用规划，注重处理高标准农田建设与城乡建设、永久基本农田保护、粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的关系，强化集中连片地块与分散、零碎地块高标准农田建设的统筹推进。二是有利于保障要素投入。整区域推进高标准农田建设将形成更多的新增耕地面积，由此产生的耕地指标调剂收益直接用于高标准农田建设，有效保障资金需求。积极安排新增耕地，用于农田设施建设占用耕地“进出平衡”和永久基本农田补划。通过构建要素循环机制，强化资金和土地保障。三是有利于组织协调。将整区域推进高标准农田建设作为党委、政府重点工作和为群众办实事工程加以落实，成立高规格工作领导小组，建立主要领导负总责、分管领导具体负责、各部门分工协作的工作机制，形成领导高位推动、部门齐抓共管、群众积极参与的良好工作格局，确保高标准农田建设高质量发展。
整区域推进高标准农田建设事关“藏粮于地、藏粮于技”战略和农业强国建设的实施大局，是保障我国粮食安全的关键性基础支撑。作为内部条件，农田是粮食生产的基础要素和主要载体，且具有空间层次结构特征；作为外部条件，社会发展需求赋予高标准农田建设新使命，提出了新要求和新目标。内外部条件共同决定了整区域推进高标准农田建设的基本逻辑。基于“要素—空间—价值”逻辑主线，整区域推进高标准农田建设的基本逻辑主要包括“要素整合、空间优化、价值增值”三个方面。
相比于传统高标准农田建设以地块为单元，侧重于田水路林电等实体工程，整区域推进高标准农田建设不再聚焦局部、单个地块和实体工程，而是将高标准农田建设、国土空间规划、水资源利用、大中型灌区续建配套改造等有效衔接，统筹“田、土、水、路、林、电、技、管”建设，通过综合运用工程技术、农艺技术、生物技术、数字技术，推动农田建设、生产、管护相融合，提高全要素生产效率。
以农田设施建设、耕地质量提升、农田水利基础设施管护为三大基本内容，整区域推进高标准农田建设力求构建集约高效的生产空间。通过归并零散田块、合理布局农田基础设施，提高农田连片度和宜机化程度，增加农田有效利用面积，提升用地集约度，从横向层面优化高标准农田空间布局。通过强化用途管控，引导高标准农田集中用于重要农产品特别是粮食生产，确保“良田粮用”，从纵向层面优化空间资源配置。
首先是产业增值，整区域推进高标准农田建设，通过打造现代化农业生产空间，激活耕地生产价值和经营价值，将大幅提升区域粮食产能，推动粮食产业高质量发展。同时，将形成更多的新增耕地指标，通过耕地占补平衡调剂收益，激活耕地的交易价值，吸引社会资本投入，助推乡村发展。其次是生态增值，通过加强水土资源集约节约利用和生态环境保护，推广病虫害绿色防控、绿色生态施肥，改善农业生态环境，提升农田生态功能，进一步增加绿色优质农产品供给能力和农田生态系统服务价值。再次是社会增值，通过夯实区域粮食安全基础，有效促进农业适度规模经营，提升农业生产标准化水平，推动农业经营方式、生产方式、资源利用方式的转型升级，助力推进全面乡村振兴。
整区域推进高标准农田建设是新时代新征程高质量推进高标准农田建设的重要抓手。然而，从传统高标准农田建设实践来看，整区域推进高标准农田建设正面临五大困境。
整区域推进高标准农田建设资金需求大且集中，但资金来源单一局面尚未根本改观，需要系统回答“钱从哪里来”的问题。一方面，建设标准提高增加了资金需求；另一方面，建设难度增大、建设成本增加意味着需要更多的资金投入。《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》提出，全国高标准农田建设投资一般应达到4.50万元/h
从主体来看，整区域推进高标准农田建设的主要驱动者是政府，企业、农民合作社、农户等新型经营主体参与动力匮乏，甚至鲜有市场化企业作为主体直接参与建设。高标准农田建设以粮食产能提升为首要目标和核心要义，新型经营主体是直接从事粮食生产的市场主体，是高标准农田的直接使用者，对高标准农田建设内容、建设标准的需求最直接、最清晰，理应参与到高标准农田建设、运营管理的全过程中，但新型经营主体的参与意愿不强、参与程度不高。调研数据显示，仅51.6%的新型经营主体参与了高标准农田建设内容确定，仅35.5%的新型经营主体参与了项目工程设计，仅22.6%的新型经营主体参与了“一事一议”等其他环节，另有6.5%的新型经营主体全程未参与，导致高标准农田建设未能与农业生产需求充分融合，影响建成后的使用效率和使用效果。
高标准农田建设是多层次、多方参与的过程，涉及规划选址、勘察设计、采购、施工、验收等一系列流程。相较于传统分散的高标准农田建设项目，同体量的建设任务，整区域推进的建设周期缩短、年均建设任务大幅增加，对组织效率提出了更高的要求。在具体实施中，一是各环节耗时较长，流程重复，建设进度缓慢，加之前期规划设计、中期施工建设、后期竣工验收均需履行招投标程序，流程重复，间隔期限增加，严重影响推进进度。二是设计单位、施工单位及监理单位间未能合理衔接，设计、采购、施工相互制约和相互脱节，变更频繁，建设进度、成本和质量难把控。
整区域推进高标准农田建设在具体实施中面临多项约束。一是全要素建设难。在高标准农田建设中，耕地质量提升属于非实体工程的软措施投入，相较于“看得见、摸得着”的实体工程，耕地质量提升实施后的效果难以“立竿见影”，容易出现监管漏洞。因此，地方在高标准农田建设中，多将资金用于灌溉和排水、田间道路、农田输配电等有形实体工程建设上，耕地质量提升、科技等软件措施略显不足，没有真正达到综合配套的要求。调研数据显示，土壤改良投资占比仅6.3%。二是农田生态系统建设难。在严格耕地“非粮化”“非农化”管控及占补平衡等政策背景下，地方占用耕地面积来建设农田防护林与生态环境保持基础设施的意愿受到影响，特别是在永久基本农田内建设农田防护林与生态环境保持基础设施，面临违法违规风险，缺少必要的政策支撑，农田生态系统建设存在难
一是经费保障不力。高标准农田建设完成并通过验收后，一般都移交给镇村管理，由于《农田建设补助资金管理办法》中无高标准农田管护费用相关具体规定，高标准农田建设专项资金无法安排管护费，大多基层财力有限，村集体经济十分薄弱，资金的缺乏使得后期管护成为“无米之炊”。加之缺乏管护奖惩监督机制，企业、合作社、家庭农场、农户等农业生产主体多是只用不管，管护模式创新不足，调研数据显示，仅26%的项目区采取了“EPC”管护模式，管护资金难以筹集，灌溉排水设施、道路、电网等农田基础设施老化、损坏时无法及时修复，导致使用周期缩短，功能作用发挥不持续。二是管护队伍不稳。由于管护经费有限，管护人员薪酬较低，影响管护人员的积极性和管护队伍的稳定性。三是监督考核不畅。目前高标准农田建后管护缺少绩效评价体系，缺少动态考核机制，无法衡量管护效果，无法对管护人员实施有效监督，建后管护绩效评价面临困境。
整区域推进高标准农田建设应聚焦资金、动力、组织、实施、管护等现实矛盾和突出问题，及时进行有针对性的优化调整。
引导金融社会资本参与是破解整区域推进高标准农田建设资金来源局限的关键。首先，深化政银合作机制，建立健全贷款财政贴息支持政策，探索无息和有息结合贷款方式，引导政策性金融机构加大信贷资本投入，鼓励政策性金融机构对整区域推进高标准农田建设试点项目给予中长期资金和优惠利率支持。其次，应结合不同收益类型构建市场化机制，分类激发金融社会资本投资动
支持新型经营主体通过合作、入股等形式组成项目联合体，在确保政府有效监督的前提下，优化、简化项目实施管理环节，引导新型经营主体更多地参与高标准农田建设过
一是转变“实体工程”思维，强化耕地质量提
为保质保量保进度完成整区域推进高标准农田建设任务，一是摸清底数，整块统筹推进。成立工作推进专班，将所有符合高标准农田建设条件的地块逐一建立台账，做好前期勘测规划，按时间节点完成所有前期工作。二是及早宣传，打捆整合落实。针对符合高标准农田建设条件地块的承包户，组织县乡村三级干部采取一包多户的方式入户宣传，将农田建设与土地综合整治相结合，推广先建后补和EPC建设模式，不影响春种秋收生产时间，抢抓工期推进落实。三是压茬推进，提高工作效率。科学安排各环节工作任务，挂图作战，压紧工序，确保规划设计、前期准备、招标环节、备春耕、施工建设、春耕生产、秋收冬闲期间等各个阶段任务扎实推进、紧凑有序。四是压实责任，合力协同推动。建立健全定期调度机制，实行领导干部包片、包段，靠前指挥，及时发现问题，清除一切影响工程建设的不利因素，做到无障碍施工。
一是落实管护经费。各地要根据当地经济发展和财力水平，制定适宜的管护经费标准，将其纳入地方财政预算，对管护资金全面实施预算绩效管理，加强对管护资金的运用效果进行考核评
参考文献
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